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中央經濟工作會議提出改革土地計劃管理方式 土改即將“大邁步”
2019-12-13 來源:21世紀經濟報道 宋興國
摘要:21世紀經濟報道記者注意到,在過去幾年的經濟工作會議中,曾多次提到農村土地改革的承包地“三權分置”改革、農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革的“三塊地”改革,也曾提到深化土地領域改革。今年8月中央財經委員會第五次會議提出“要改革土地管理制度,增強土地管理靈活性,使優勢地區有更大發展空間”,而此次會議在此基礎上,更直接的提出“改革土地計劃管理方式”。

土地制度改革,正在向更深層次邁進。

中央經濟工作會議12月10日至12日在北京舉行。在此次據新華社報道的會議消息中,關于土地的內容只提到一句,“改革土地計劃管理方式”。

一句話,十個字,卻引起廣泛關注。

21世紀經濟報道記者注意到,在過去幾年的經濟工作會議中,曾多次提到農村土地改革的承包地“三權分置”改革、農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革的“三塊地”改革,也曾提到深化土地領域改革。今年8月中央財經委員會第五次會議提出“要改革土地管理制度,增強土地管理靈活性,使優勢地區有更大發展空間”,而此次會議在此基礎上,更直接的提出“改革土地計劃管理方式”。

直接原因:土地管理法修改

土地年度計劃管理,是我國土地管理制度的重要組成部分。自上而下地對土地指標層層分解、層層落實,是其中最重要的核心。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心學術委秘書長馮奎告訴21世紀經濟報道,土地的規劃、計劃都是土地管理的內容。按一般慣例,地方要根據國民經濟和社會發展規劃、國土規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃等編制土地利用年度計劃。

所謂的土地利用年度計劃,是指國家對計劃年度內新增建設用地量、土地整治補充耕地量和耕地保有量的具體安排。而土地利用年度計劃指標,則主要包括新增建設用地計劃指標、土地整治補充耕地計劃指標、耕地保有量計劃指標和城鄉建設用地增減掛鉤指標,以及工礦廢棄地復墾利用指標。

土地指標“層層分解、層層落實”的運作模式主要是指,自然資源部會同國家發展改革委每年編制全國土地利用年度計劃草案,報國務院批準,提交全國人民代表大會審議確定后,下達各地執行。省級以下的自然資源主管部門,則會將上級下達的土地利用年度計劃指標予以分解,經同級人民政府同意后一次性下達給所屬市縣。并且新增建設用地計劃指標實行指令性管理,不得突破。

過去,由于我國土地的城鄉二元體制,農村集體土地需要通過征收等途徑轉化成為國有用地后,才可進入土地流轉,因此也形成了年度計劃,不涉及農村集體土地入市方面的內容。

今年8月,《土地管理法》(修正案)獲十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過。修改后的《土地管理法》對農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地管理的法律規定作出若干調整,并取消了多年來集體建設用地不能直接進入市場流轉的二元體制。

這也被認為是此次經濟工作會議明確提出,“改革土地計劃管理方式”的直接原因。

馮奎告訴記者,由于2020年1月1日起,修改后的土地管理法就將開始實行,土地征收模式將發生重大變化,包括明確界定何為公共利益,土地征收補償原則、土地征收程序等,必然影響年度計劃管理。

也有多位受訪人士告訴21世紀經濟報道,此次經濟工作會議的提法之所以引起廣泛關注,還在于其為更深層次的土地管理制度改革,提供了想象空間。

易居研究院副院長楊紅旭向21世紀經濟報道表示,當前很難預測會指向哪個具體改革,但從近年來強調的多主體供應、允許集體建設用地入市等方向來看,改革土地供給模式,盤活土地資源,打通土地要素流動渠道,將會是大的方向。

土地改革方向側重哪里?

一直以來,土地制度改革被認為是“兩條腿走路”。

中國城市經濟學會副會長、中國社會科學院城市發展與環境研究所原所長牛鳳瑞告訴21世紀經濟報道,一直以來我國土地管理制度的改革,就既有旨在讓土地管理更靈活的市場化改革,也有讓旨在現行的指標管理體系更加科學的改革措施。

其中,農村土地改革領域的集體經營性建設用地入市,這類打破城鄉二元土地結構的改革嘗試,顯然大大增加了土地制度的靈活性。

而從2016年開始的“人地掛鉤”改革,則是后一種“改良派”的典型代表。這項改革要求以人定地,地隨人走,最終實現城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口進入城市定居規模掛鉤,城市化地區建設用地增加規模與吸納外來人口進入城市定居規模掛鉤。

當然,更多的改革,情況更為錯綜復雜。

其中的典型是,建設用地增減掛鉤節余指標流轉的相關改革。由于我國城鎮化水平差異較大,不同地區對建設用地指標的需求出現嚴重落差。一直都有學者呼吁,要建立城鄉統一的建設用地市場,尤其是建立跨省、跨區域的農村建設用地減少與城市建設用地增加的市場轉換機制。

在這項改革的早期,呈現出緩慢但不斷“松綁”的趨勢。1998年,浙江省以耕地占補平衡為原則實施“土地整理折抵建設用地”。2004年國家提出“城鄉建設用地增減掛鉤”,但規定不能跨區縣(市)置換建設用地指標。2016年,原國土資源部又印發文件,允許集中連片特困地區和國家扶貧開發工作重點縣,將增減掛鉤節余指標在省域范圍內流轉使用。

更大的突破出現在2017年,原國土資源部印發《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的意見》,正式允許將增減掛鉤節余指標由省域范圍內流轉,擴展到東西部扶貧協作和對口支援省份之間。此后,全國首例跨省流轉,在四川某縣與浙江某區間誕生,該區還曾一次性支付該縣1億元預付款。

不過,在2018年,國務院辦公廳印發《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》和《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》,“流轉”變為“調劑”,著重強調了國家統籌原則。國家下達調劑任務,確定調劑價格標準,幫扶省份調入節余指標,深度貧困地區所在省份調出節余指標,國家統一資金收取和支出。

此次經濟工作會議,在“深化經濟體制改革”的部分,提出“改革土地計劃管理方式”,土地改革的方向側重哪里?今年8月,中央財經委員會第五次會議提出“要改革土地管理制度,增強土地管理靈活性,使優勢地區有更大發展空間”。

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